城市更新，讓海上花園城市生活更美好
新時代推進城市規劃建設和管理，必須深入貫徹習近平總書記提出的“城市是人民的城市,人民城市為人民，堅持以人民為中心,聚焦人民群眾的需求,合理安排生產、生活、生態空間,走內涵式、集約型、綠色化的高質量發展路子,努力創造宜業、宜居、宜樂、宜游的良好環境，讓人民有更多獲得感，為人民創造更加幸福的美好生活”、“城市建設必須把讓人民宜居安居放在首位，把最好的資源留給人民”、“城市的核心是人，城市工作做得好不好，老百姓滿意不滿意、生活方便不方便，是重要評判標準。要堅持以人為本，不斷完善城市功能，提高群眾生活品質” 。
一、城市更新概述
廣義概念：快速的城市改造活動就是城市更新，城市本身就像是一個生命體，它有自己的發展規律，而不是過分的干預。它是以人的需求為導向，由符合規定的主體，對符合條件的城市更新區域，根據城市相關規劃和規定程序，對已不適應現代化城市社會生活要求的存量資源，進行拆除重建或者綜合整治，讓城市功能不斷得到提升和優化，讓人民需求不斷得到響應和滿足。
更新的情形：主要對城市建成區內下列情形: （1）城市基礎設施和公共服務設施急需完善；（2）環境惡劣或者存在重大安全隱患；（3）現有土地用途、建筑物使用功能或者資源、能源利用明顯不符合經濟社會發展要求，影響城市規劃實施；（4）經市人民政府批準進行城市更新的其他情形。一個好的城市需要一個好的城市有機更新過程，通過持續的動態更新，有利于完善城市功能，提升城市品質，改善人居環境.
原則和目標：城市更新應當遵循政府統籌、規劃引領、公益優先、節約集約、市場運作、公眾參與、體檢評估的原則。城市更新應當增進社會公共利益，實現下列目標：（1）加強公共設施建設，提升城市功能品質；（2）拓展市民活動空間，改善城市人居環境；（3）推進環保節能改造，實現城市綠色發展；（4）注重歷史文化保護，保持城市特色風貌；（5）優化城市總體布局，增強城市發展動能。
實施程序：一般按照下列程序進行，另有規定的除外：（1）城市更新單元計劃制定；（2）城市更新單元規劃編制；（3）城市更新實施主體確認；（4）原有建筑物拆除和不動產權屬注銷登記；（5）國有建設用地使用權出讓；（6）開發建設；（7）回遷安置。政府因優化營商環境以及行政審批制度改革的需要，可以按規定優化相關工作程序。
城市更新主要類型：拆除重建類城市更新指通過綜合整治方式難以改善或者消除環境惡劣或者存在重大安全隱患，需要拆除全部或者大部分原有建筑物，并按照規劃進行重新建設的活動。綜合整治類城市更新指在維持現狀建設格局基本不變的前提下，采取修繕、加建、改建、擴建、局部拆建或者改變功能等一種或者多種措施，對建成區進行重新完善的活動。
二、國家及浙江關于城市更新的方針政策
（一）國家層面城市更新
《中國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》：第二十九章全面提升城市品質中明確提出“加快轉變城市發展方式，統籌城市規劃建設管理，實施城市更新行動，推動城市空間結構優化和品質提升。…加快推進城市更新，改造提升老舊小區、老舊廠區、老舊街區和城中村等存量片區功能，推進老舊樓宇改造，積極擴建新建停車場、充電樁。”
《國務院政府工作報告》：今年全國兩會，城市更新首次被寫入政府工作報告。截至2020年末，我國常住人口城鎮化率超過60%。根據城市發展規律，我國已經進入城市更新的重要時期，即由大規模增量建設轉為存量提質改造和增量結構調整并重，從“有沒有”轉向“好不好”。“實施城市更新行動”首次寫入我國五年規劃，“十四五”時期以及未來一段時間，城市更新的重要性提到了前所未有的高度，相關政策也進入密集出臺期。
（二）浙江省層面城市更新
《浙江省國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》：第七部分深入實施新型城鎮化戰略，推進大中小城市和小城鎮協調發展明確提出“堅定不移走以人為核心、高質量為導向的新型城鎮化道路，構建以大都市區為引領、大中小城市和小城鎮協調發展的新型城鎮化格局，實施城市更新行動，著力提升城市品質，全面推進城鄉融合發展。”
《浙江省政府工作報告》：第三部分全力以赴做好“十四五”開局工作明確提出“加快中心城市能級提升，唱好杭州、寧波’雙城記’，培育國家中心城市。開展“城市體檢”，建好“城市大腦”，實施城市內澇治理工程和地下管網減漏行動，加強地下空間開發利用，打造海綿城市、韌性城市，加強城市精細化管理。加快城市有機更新，以未來社區理念統籌舊改新建，未來社區增點擴面到100個左右，改造提升老舊小區800個。”浙江省十三五期間甬舟一體化發展方案全面實施，城市有機更新進一步加強，棚改開工11.6萬套，老舊小區改造開工622個。
（三）舟山市級層面城市更新
2020年，舟山人均GDP（按常住人口計算）12.7萬元，常住人口城鎮化率達70%，城市發展進程開始由高速度發展進入高質量發展階段。然而在世界百年未有之大變局加速演進的重要戰略機遇期，對照城市發展新形勢、新要求、新坐標，舟山城市配套設施建設與管理服務的精細化水平還有待提升，城市綜合承載能力還有待提升，公共空間和服務設施還存在較大缺口，居民在就業、教育、醫療、居住、養老等方面依然面臨不少難題。通過城市更新，可有效破解當前城市治理瓶頸，補齊城市短板，順應人民對美好生活的向往，提升城市建設品質品味，提高人民群眾的獲得感、幸福感和安全感，助力全面展示“重要窗口”海島風景線。
城市更新實施方案：中共舟山市委、舟山市人民政府印發《加快推進中心城區有機更新實施方案(2021-2025)》“十四五”期間大力推進中心城區有機更新，實施棚戶區改造、城中村改造、舊廠區改造、老舊小區改造（2000 年底前建成的住宅小區）、古城綜合保護五大行動，以整體連片城市改造，帶動城市形象重塑、功能復興、業態創新，全方位提升城市經濟、文化、社會、生態等品質。確保城市綜合承載能力持續提升，城市人居環境明顯改善，城市文化風貌有效傳承，城市活力充分激發。
實施方案明確了改造任務2021—2025 年中心城區城市有機更新項目涉及總投資292 億元，建筑面積319 萬平方米（棚戶區、城中村、老舊小區改造及古城保護），舊廠區土地面積1478 畝。其中定海總投資94.2 億元，建筑面積161.7 萬平方米；普陀總投資171 億元，建筑面積141 萬平方米，舊廠區土地面積994 畝；新城總投資26.8 億元，建筑面積16.2 萬平方米，舊廠區土地面積484 畝。
《舟山市政府工作報告》：把“…著力提升城市品質，積極推進城市有機更新，堅持整體連片，實施棚戶區改造項目4個、舊廠區改造項目5個，推進城中村改造安置房建設項目20個，貨幣化安置比例達50%以上。改造老舊小區住宅700幢以上。”、 “著力構建新發展格局，…城市更新和水利設施投資增速達到省定目標。”列入全力以赴做好“十四五”開局重點抓好的九方面工作。
（四）縣區級層面城市更新(以新城為例)
推進中心城區城市更新是新城建設社會主義現代化海上花園城市樣板區的必由之路，新城全面梳理明確了“十四五”期間城市更新項目及總體時間安排，厘清了職責界面、責任到人。加快實現中心城區城市有機更新全覆蓋，推進老舊小區、城中村、舊廠區等改造，對建成年代早、失養失修失管、市政配套設施不完善的住宅小區，實施基礎設施、公共部位、周邊環境、適老設施等綜合改造，推動城市治理體系和治理能力現代化，系統提升城市品質和市民生活質量。
1、城中村改造行動。新城計劃實施城中村改造項目3個，涉及戶數572戶，拆遷建筑面積 9.6萬平米。一是江口浦區塊。改造區域面積約1500畝(含山體部分),涉及拆遷企業40余家，拆遷投資約16.16億元；涉及甬東江口浦私人住宅280戶，拆遷建筑面積4.2萬平方米，拆遷投資約5.34億元。先期實施濱海大道(浙大路-軍糧供應站)項目涉及區域征遷，完成后建設道路項目，總長3.7公里，總投資約10億元。二是惠民橋大青岙及陳家岙區塊。改造區域面積425畝，涉及住戶250戶，拆遷建筑面積4.6萬平方米，拆遷投資約5.7億元。三是中灣油嶺下郭家塘區塊。改造區域面積136畝，涉及住戶42戶，拆遷建筑面積0.8萬平方米，拆遷投資約1億元。
2、老舊小區改造行動。新城繼續實施浦西老舊小區改造項目，在總結前期經驗成果的基礎上，進一步加大工作力度，全面改造小區立面、拆除防盜窗戶、新建隔離圍墻、實施景觀綠化、改造雨污管道等，力爭年內完成改造40幢1253戶，建筑面積 8.1萬平方米，打造老舊小區改造工作典范。同時，堅持整治和管理兩手抓，在老舊小區中全面成立業主委員會，完善小區長效管理機制。
3、拔釘清零”攻堅行動。新城繼續以項目為導向，全面開展“拔釘清零”攻堅行動，計劃完成馬鞍村、長峙村、萬二村、萬三村、東蕩田村、城隍頭村、同勝村以及金島路商業街、定沈路臨城街等區塊政策處理掃尾工作，完成“拔釘清零”90戶，徹底掃除項目實施障礙。 4、安置房建設行動。“十四五”期間，新城計劃全面完成區域內安置房建設任務。2021年計劃完成杜家嶺七期南區、北區，其中北區完工2517套(北區1308套、南區1209套)，建筑面積35.4萬平米(北區16.9萬平米、南區18.5萬平米)，投資15.4億元(北區7.3億元、南區8.1億元)；2023年計劃完成蒲東、山門、荷花三個安置房項目，完工2670套（蒲東725套，山門805套，荷花1140套），完成建筑面積45.04萬平方米（蒲東11.95萬平米，山門13.18萬平米，荷花19.91萬平米），投資25.4億元（蒲東7.3億元，山門7.1億元，荷花11億元）；2024年計劃完成城北安置房項目，完工1643套，建筑面積28.6萬平米，投資16億元。另外，2021年8月計劃新開工東蕩田安置房建設項目，建筑面積10.2萬平米，580套，投資6億元，計劃2024年竣工。
5、城市基礎及公共服務配套設施改造行動。負責推進城市公用設施改造建設，規范和完善各類城市家具；加大地下管網破損修復力度，消除城市地下市政基礎設施安全隱患補齊短板；加強園林綠化建設，抓好公園、綠地、綠道建設和養護等，打造海綿城市、韌性城市；適度超前布局“數智”新基建，創造全新的城市體驗。
6、征遷安置專項行動。統籌落實城市更新工作中征收、拆遷、補償、安置分配等工作，全面落實征遷戶安置保障任務，著力減少過渡費及超期過渡費支出。
7、去存量控新增拆違攻堅行動。拆除存量違法建筑，零容忍新增違建，加強防違控新常態管控，深化住宅小區違建整治行動，開展治違除患違法建筑專項整治行動等，徹底掃除阻礙城市更新實施的違法建筑。
8、創新體制改革行動。城市管理、土地及房屋征收職能下放街道。城管網格員進社區實施精準網格化管理。街道在土地房屋征收、青苗補償政策處理等方面更接地氣更高效。
三、上一輪城市更新部分實效(以新城為例)
2014年《國家新型城鎮化規劃》和2015年中央城市工作會議都把盤活存量等城市更新內容推向了前沿，在此背景下舟山新城陸續開展了城中村改造、三改一拆、四邊三化、違建別墅、藍色屋面棚戶區改造、五水共治、四個舟山、五大會戰、品質新城等一系列城鄉環境綜合整治、更新提質工作。一個城市除了美麗以外，它還有許多東西要不斷完善，堅持以“城市讓生活更美好的理念”，努力將新城建設成“三高之地”:高質量城市產業的集聚之地、高品質城市生活的向往之地、高水平城市管理的樣板之地。
新城實施城鄉環境綜合整治、城中村改造以來，對雙陽村、萬三村、動蕩田村、萬二村、荷花村、同勝村、城隍頭村、永華村、中灣村、長峙村、馬鞍村、蒲東村、老碶村等13個村實施整村拆建，投資102億元，征收9211戶、建筑面積138.61萬平方米。完成安置房建設20995套、建筑面積210萬平方米，拆除違法建筑141.7萬平方米、拆后土地利用率80%以上。城市環境面貌顯著提升，功能布局更加優化。完成浦西新村21幢樓老舊小區改造及浦西區域C級危房改造工作，投資5300萬元，改造面積約4萬平方米，涉及改造住戶600余戶，改造內容為原房屋外立面翻新、防盜窗拆除、外墻弱電管線改造、小區配套綠化、道路提升等。
“十三五”期間，新城城市建設跑出了加速度。五年來新城城市規模不斷擴大，人口18萬，建成區面積20平方公里。新建（改建）道路60余條，總長約75.4公里，新建城市公園8座，新增綠地面積230萬平方米，新增公共停車位15200個，新建改建公交站點182個，建設品質河道10條。完成土地征收8040畝，房屋征遷3031戶、面積27.7萬平米。人氣商氣加快集聚，引進海港城、凱虹廣場、江海商務廣場、萬達廣場、長峙島西部商業中心等各類規模招商項目30個。累計出讓土地2069畝，建成房地產商業樓盤 21個，引進自貿金融中心、國際航運中心、眾貿大廈、晟地大廈、和潤大廈等總部大樓18幢，新增辦公樓宇面積約91.6萬平米。公共事業加快發展，新建中小學6所、幼兒園8所，新建社區醫療機構 4家、居家養老服務中心7家，創建幸福社區19個，打造完成文化禮堂10家、城市書房3家。在文明城市創建中集中攻堅薄弱區域，主次干道、商業大街、農貿市場、背街小巷全面進行基礎設施改造提升，創建市級文明社區（村）3個、文明單位25家，建成89個志愿服務工作站。新城在舟山新區打造“重要窗口”海島風景線中主動作為、踏實奮進，交出了“十三五”新城各項事業收官戰的高分答卷。
四、加快城市更新做好五個結合
一是結合共同富裕目標加快城市更新步伐。2021年3月12日中國第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要發布提出，支持浙江高質量發展建設共同富裕示范區。6月10日，中共中央、國務院發布《關于支持浙江高質量發展建設共同富裕示范區的意見》，支持鼓勵浙江先行探索高質量發展建設共同富裕示范區，打造新時代全面展示中國特色社會主義制度優越性的重要窗口。
中共浙江省委2021年6月11日通過《浙江高質量發展建設共同富裕示范區實施方案（2021—2025年）》，提出大力建設共同富裕現代化基本單元，按照未來社區理念實施城市更新改造行動，加快推進城鎮老舊小區改造，基本完成2000年底前建成的需改造城鎮老舊小區改造任務。中共舟山市委、舟山市人民政府7月24日印發《舟山高質量發展建設共同富裕示范區先行市實施方案（2021-2025年）》堅持浙江所需、舟山所能、群眾所盼、未來所向，緊扣建設“四個舟山”目標，激情創業、拼搏趕超，創造性系統性落實各項任務。
二是結合綠色共享發展理念提升城市更新品質。堅持以人民為中心思想，強化社會公平價值導向，持續推動人的全面發展和社會全面進步，建設可知可感的幸福城市。“十四五”期間，著力完善現代化公共服務體系，通過加大政府投入和社會參與，全面均衡教育、醫療、養老、文化等公共服務供給，促進全民共享、共建共享，不斷提升群眾獲得感、幸福感。推進社會治理現代化，更加注重模式創新，推出更多具有時代特點、舟山特色的創新舉措，為我市建成全國市域治理現代化試點合格城市不懈努力。
樹立和踐行“兩山”理念，堅定不移走綠色發展道路。“十四五”期間，全域打造綠色生態，打好環境綜合治理、生態環境保護與資源節約利用“組合拳”，突出抓好治水治污、三改一拆、四邊三化、美麗鄉村建設等工程，建設生態品質舟山，維護好山青、水凈、路美、城靚的城市形象名片。積極發展綠色經濟，利用生態環境優勢，發展海島休閑養生、濱海灣城市觀光、城北生態旅游等產業經濟，打造更多生態經濟示范點。大力倡導綠色生活，鼓勵綠色消費、綠色出行，推進資源節約和循環利用，增強經濟韌性和可持續性。
三是結合數字化改革和清廉建設貫徹城市更新戰略。
深入貫徹十九屆中央紀委五次全會和省紀委十四屆六次全會精神，認真落實中央紀委、省委領導關于治理拆遷拆違領域腐敗問題的有關批示指示精神，貫通推進中央巡視反饋問題整改工作任務，推動拆遷拆違領域數字化改革和清廉建設，將預防城市更新過程中拆遷拆違領域腐敗問題作為踐行“兩個維護”的重要抓手。針對城市更新拆遷拆違領域治理的堵點難點以及廉政風險點等問題，推動加快拆遷拆違領域的數字化改革；堅持以數字化引領、撬動、賦能拆遷拆違領域的流程再造、制度變革和機制完善，既有力推進城市更新過程中拆遷拆違領域治理體系和治理能力的現代化，又有效構建管根本、利長遠的長效機制。
四是結合未來社區場景落實城市更新指標。
2019年由民建省委會提出的《關于盡快啟動我省“未來社區”試點建設的建議》（第84號）團體提案，由時任省長袁家軍領辦、省政協主席葛慧君協辦。浙江省人民政府辦公廳印發《關于高質量加快推進未來社區試點建設工作的意見》，突出群眾滿意導向“搬得進、住得起、過得好”，堅持分類統籌實施，集約高效利用空間，注重科學規劃引領，優化社區治理模式，大力促進數字轉型等。經省政府同意，省發展改革委印發了《未來社區試點建設管理辦法（試行）》，自2020年7月10日起施行。未來社區是“讓老百姓幸福”的新平臺，社區建設將搭建139總體框架，一個中心：以人民美好生活向往為中心；三化：人本化、生態化、數字化；九大場景：未來鄰里、教育、健康、創業、建筑、交通、低碳、服務和治理場景。
五是結合城市體檢評估運行實施城市更新行動。
深入貫徹習近平總書記關于城市體檢工作重要指示精神，統籌發展與安全，把城市體檢作為統籌推進實施城市更新行動重要抓手，精準查找城市建設和發展中的短板與不足，及時采取有針對性措施加以解決，努力建設沒有“城市病”的城市。
中共中央辦公廳、國務院辦公廳2020年12月21日印發《關于推進城市安全發展的意見》指出，深化隱患排查治理，制定城市安全隱患排查治理規范，健全隱患排查治理體系。加強城市基礎設施安全管理，有序推進城市地下管網依據規劃采取綜合管廊模式進行建設。強化與市政設施配套的安全設施建設，及時進行更換和升級改造。加強城市棚戶區、城中村和危房改造過程中的安全監督管理，嚴格治理城市建成區違法建設。
國務院辦公廳2021年4月25日印發《關于加強城市內澇治理的實施意見》指出，到2025年，各城市因地制宜基本形成“源頭減排、管網排放、蓄排并舉、超標應急”的城市排水防澇工程體系，…老城區雨停后能夠及時排干積水，低洼地區防洪排澇能力大幅提升，歷史上嚴重影響生產生活秩序的易澇積水點全面消除，新城區不再出現“城市看海”現象；在超出城市內澇防治標準的降雨條件下，城市生命線工程等重要市政基礎設施功能不喪失，基本保障城市安全運行；；有條件的地方積極推進海綿城市建設，在城市建設和更新中，積極落實“滲、滯、蓄、凈、用、排”等措施。
經國務院同意，住建部2020年12月30日印發《關于加強城市地下市政基礎設施建設的指導意見》，當前，城市地下市政基礎設施建設總體平穩，基本滿足城市快速發展需要，但城市地下管線、地下通道、地下公共停車場、人防等市政基礎設施仍存在底數不清、統籌協調不夠、運行管理不到位等問題，城市道路塌陷等事故時有發生。城市地下市政基礎設施建設是城市安全有序運行的重要基礎，加強城市地下市政基礎設施建設作為實施城市更新行動的重要內容，有利于扭轉“重地上輕地下”、“重建設輕管理”觀念，切實加強城市老舊地下市政基礎設施更新改造工作力度，對超過設計使用年限、材質落后的老舊地下市政基礎設施進行更新改造。
從2018年開始，住建設部開展城市體檢工作，截至2021年已選擇59個樣本城市(浙江省杭州、寧波、衢州)全面推進城市體檢工作，積極探索以城市體檢推動城市更新工作，建立了生態宜居、健康舒適、安全韌性、交通便捷、風貌特色、整潔有序、多元包容、創新活力等8方面65項指標組成的體檢指標體系，形成了城市自體檢、第三方體檢和社會滿意度調查相結合的城市體檢工作方法。
自然資源部2021年6月18日發布《國土空間規劃城市體檢評估規程》，從安全、創新、協調、綠色、開放、共享等維度，圍繞“宜業、宜居、宜樂、宜游”，從老百姓日常最基本的需求出發，設置了多個反映社區安全、醫療、教育、養老、文化、體育、商服、公園等設施覆蓋情況的指標，33項基本指標、89項推薦指標，供各地結合不同發展階段和實際需要選用。城市內澇嚴不嚴重，城市交通擁不擁堵，中小學學位配置是否均衡，醫療、養老設施是否充足……從今年開始，圍繞上述與城市規劃和百姓生活息息相關的指標，我國所有城市將迎來每年的定期“體檢”， 五年一評估。自2018年起，自然資源部已在北京、上海、重慶、長春等多個城市進行了體檢評估的先行試點工作，推動城市體檢評估制度成為服務國家重大戰略落地、城市治理水平提升和人民生活品質改善的有力制度抓手。
五、結語
市委、市政府號召我們，發揚釘釘子精神，堅定信心、乘勢而上，一任接著一任干，一年接著一年抓，全力做好城市更新這篇大文章，一步一個腳印地推動城市更新不斷取得新成績，奮力書寫海上花園城市建設的新篇章。（新城管委會規劃建設局供稿）